नेपालमा दलित भूमिहीनताः व्यावहारिक परिवर्तन कहिले ?
- घम्बर नेपाली
सन्दर्भ र पृष्ठभूमि
“जिन्दगीभरि मिहिनेत र परिश्रम गरिरहें, तर सुख थाहा पाइनँ । आनन्दसँग निदाउन र सुरक्षित अनुभव गर्न पाइएन । किन यस्तो नियति भोग्नुपर्यो भनेर धेरै विचार गरें, मसँग भूमि नभएर यस्तो भएको रहेछ ।” नन्दकला कामी, वीरेन्द्रनगर सुर्खेत (न्यौपाने, २०८१, कान्तिुर फागुन २४) ।
‘बिहान खाना खाएपछि साँझको खानका लागि के गर्ने भन्ने पिरलो सधैं भइरहन्छ । बिरामी परे उपचार गर्ने पैसा छैन, रोग पालेर बस्नुपर्ने बाध्यता छ, आर्थिक अभावले पोशाकको व्यवस्था गर्न नसक्दा बालबालिकालाई विद्यालय पठाउन समस्या छ ।’ अर्जुन वादी
‘परम्परागत पेसाका रूपमा माटोबाट हुक्का, सुल्पा, गाग्री, फूलदानी, गमला, धुपदानी जस्ता सामग्रीसँगै मादल बनाउँदै आएका थियौं । वन क्षेत्र संरक्षित गरिएपछि माटो ल्याउन पाइएन, माटाका सामानको तुलनामा प्लाष्टिकका सामानको प्रचलन बढी चलन थालेपछि पेसाबाट पलायन हुनुपरेको छ ।’ पदम वादी (रासस, २०८१ फागुन, ९ सेतोपाटी)
नन्दकला कामी, अर्जुन वादी र पदम वादीहरुका पीडा, व्यथा र क्रन्दनसँग मिल्दाजुल्दा नै छन् लाखौ भूमिहीन दलितहरुको दैनिकी ।जीविकोपार्जनको मुख्य स्रोतमाथि पहुँच र स्वामीत्व कायम हुन नसक्दा उनीहरु झन् गरिबीको दुस्चक्रमा फस्न बाध्य भएका छन् । विद्यालयमा पढ्ने कलिलो उमेरमै पढाइ छोडेर जोखिमयुक्त श्रम क्षेत्रमा हेलिन विवश छन् । मानव बेचविखनदेखि शारीरिक तथा मानसिक हिंसाको उच्च जोखिममा रहेका छन् उनीहरु । भूमिहीनताको समस्याले दलित समुदायको आर्थिक, सामाजिक, र राजनीतिक सशक्तीकरणमा प्रतिकूल प्रभाव पारेको छ । भूमिमाथि अधिकार नहुँदा उनीहरूको जीविकोपार्जनसँगै शिक्षा, स्वास्थ्य, र सामाजिक प्रतिष्ठामा नकारात्मक प्रभाव परिरहेको छ । यसले गरिबीको दुष्चक्रलाई निरन्तरता दिंदै जात व्यवस्थाको विभेद र उत्पीडनलाई अझ गहिरो बनाइदिएको छ । समग्रमा हेर्दा भूमिहीनताले दलित परिवारहरूलाई सामन्ती बालिघरे, हलिया, हरुवा, चरुवा र गरिबीको अमानवीय भुमरीमा धेकेलिदिएको छ । जसको प्रभाव उनीहरुको आत्मविश्वास र आत्मसम्मानमा क्षयिकरणसम्म सजिलै देख्न सकिन्छ ।
नेपालमा भूमिहीनता विशेषगरी दलित समुदायको आर्थिक बहिष्करण र खाद्य असुरक्षासँग गहिरोसँग जोडिएको छ । कुनै पनि व्यक्ति तथा परिवारको समग्र आर्थिक र सामाजिक सशक्तिकरणको मुख्य साधन हो भूमि । भूमि उत्पादनको साधन मात्र होइन, सामाजिक शक्ति, प्रतिष्ठा, गौरव, सम्मान र सम्पन्नताको द्योतक हो । नेपाल मानव विकास प्रतिवेदन (सन् २०२०) अनुसार भूस्वामित्वको असमान वितरण नै असमान सम्पत्ती सम्बन्धको एउटा मुख्य आधारभूत पक्ष हो । दलित हुनु र भूमिहीन हुनु सामानार्थी जस्तै हो । यो अवस्था मधेशी दलितहरु जस्तै चमार, मुसहर, डोम, दुसाध, बाँतर, हलखोर आदिमा अरु विकराल रहेको विभिन्न अध्ययनहरुले देखाएका छन् ।
दलित भूमिहीनताको तथ्यांक स्पष्ट र एकरुपता छैन । एउटा अध्ययन (गुरुङ र अरु, सन् २०१४) ले राष्ट्रिय औषत भूस्वामीत्वभन्दा पहाडी दलितसँग ४८.८ प्रतिशत र मधेशी दलितसँग ८८.२ प्रतिशत कम रहेको उल्लेख गरेको छ । नेपालको जनगणना (२०६८) अनुसार सबैभन्दा धेरै ५८.४१ प्रतिशत मधेशी दलितहरु भूमिहीन रहेको देखाएको छ । यसरी दलितभित्र पनि मधेशी दलित समुदायको निरपेक्ष भूमिहीनता विकराल अवस्थामा रहेको विभिन्न तथ्यांकबाट सजिलै देख्न सकिन्छ । राष्ट्रिय दलित आयोगको वार्षिक प्रतिवेदन (२०७७/७८) मा प्रस्तुत तथ्यांकमा राष्ट्रिय औसत भूमिहीनता २१ प्रतिशत रहेको अवस्थामा दलित समुदायमा यो दर करिब ४० प्रतिशत उल्लेख छ । त्यस्तै, समग्र गरिबी दर २५ प्रतिशत हुँदा दलित समुदायमा यो ४२ प्रतिशतसम्म छ । अझ गम्भीर विषय हो– कुल कृषि भूमिमा दलित समुदायको हिस्सा जम्मा १ प्रतिशत मात्रै हुनु, जसले भूमि वितरणमा रहेको चरम असमानतालाई उजागर गर्छ । ‘सामुदायिक आत्मनिर्भर सेवा केन्द्र’ ले गरेको अध्ययनका आधारमा ३७ प्रतिशत दलितसँग मात्रै आफ्नै स्वामित्वको जमिन रहेको र अरू ऐलानी तथा अरूकै जमिनमा बसोबास गर्दै आएका देखिएको छ ।
यूएनडीपी (सन् २००४) ले नेपालको भूमिसम्बन्धी अवस्थालाई विश्लेषण गर्दै करिब २५ प्रतिशत जनसंख्या भूमिहीन रहेको उल्लेख गरेको छ । त्यस्तै, एम्नेष्टी इन्टरनेशनल (सन् २०१९) का अनुसार २६.१ प्रतिशत कृषि घरपरिवारसँग खेती गर्न आफ्नै जमिन छैन । जबकि भूमिहीनताको दर पहाडी दलितमा ३६.७ प्रतिशत र मधेशी दलितमा ४१.४ प्रतिशत रहेको छ । यसले भूमिहीनता राष्ट्रिय समस्या भए पनि यसको भार दलित समुदायमा असमान रूपमा बढी रहेको देखाउँछ । दलितहरूले नेपालको कुल जनसंख्याको करिब १४ प्रतिशत हिस्सा ओगटे पनि कृषि भूमिको करिब १ प्रतिशत मात्र स्वामित्व राख्ने तथा पहाडी दलितका ७७ प्रतिशत र तराई दलितका ९५ प्रतिशत परिवारसँग ०.१ हेक्टरभन्दा कम जमिन रहेको उल्लेख गरेका छन् । राज्यले भूमिहीनता समाधान गर्न विभिन्न आयोग तथा पुनर्वितरण कार्यक्रम सञ्चालन गरे पनि परिणाम सीमित देखिन्छ । धौलाकोटी (२०७९) का अनुसार विगत तीन दशकमा भूमिहीन तथा सुकुम्बासीका नाममा गठित विभिन्न आयोगमार्फत केवल ३१,०५७ हेक्टर जमिन १,५४,८५४ भूमिहीनरसुकुम्बासी परिवारलाई वितरण गरिएको थियो । यसरी हेर्दा, नीतिगत रूपमा भूमिहीनता सम्बोधन गर्ने प्रयास भए पनि त्यसको व्यवहारिक प्रभाव समस्याको व्यापकताको तुलनामा अपर्याप्त रहेको देखिन्छ । विशेषतः मधेशी दलितमा उच्च भूमिहीनता, न्यून भू–स्वामित्व र कृषि–निर्भरताको संयोजनले आर्थिक असुरक्षा तथा पुस्तान्तरण हुँदै आएको सामाजिक बहिष्करणलाई पुनरुत्पादन गरिरहेको छ (परियार र बिके, सन् २०२४) । त्यसैले नेपालको भूमि नीतिमा केवल भूमिहीन परिवारलाई जग्गा वितरण गर्ने दृष्टिकोणभन्दा दलितको भूमि स्वामित्व, उत्पादनशील भूमि पहुँच, महिलाको संयुक्त र स्वतन्त्र स्वामित्व तथा वास्तविक उपयोगको अधिकार सुनिश्चित गर्ने समावेशी तथा सामाजिक न्यायमा आधारित दृष्टिकोण आवश्यक देखिन्छ ।
नेपालमा भूमिहीनताः संरचनागत अवरोध
भूमिहीनताको कथा–व्यथा बुझ्न नेपालको सामन्ती राज्य संरचनालाई उधिन्नुपर्ने हुन्छ । राजा पृथ्वीनारायण शाहले सुरु गरेको गोर्खा राज्य विस्तार अभियानको एउटा महत्वपूर्ण पक्ष भू–क्षेत्रमाथि नियन्त्रण स्थापित गर्नु थियो । त्यसअघि अस्तित्वमा रहेका विभिन्न बाइसे–चौबिसे राज्यहरूले पनि आफ्नो राजनीतिक शक्ति र राजस्वको आधारका रूपमा भूमिमाथिको नियन्त्रणलाई प्राथमिकता दिएका थिए । यस अर्थमा नेपालको राज्य निर्माणको प्रक्रिया भूमिमाथि अधिकार र नियन्त्रण विस्तारसँग अभिन्न रूपमा जोडिएको देखिन्छ । राज्य विस्तारसँगै भूमि केवल उत्पादनको साधन रहेन । यो राजनीतिक शक्ति, राजस्व संकलन र सामाजिक हैसियत निर्धारण गर्ने प्रमुख स्रोत बन्यो । पछि राणा शासनकालमा यही संरचना अझ संस्थागत र केन्द्रीकृत हुँदै भूमि शक्ति अभ्यास तथा अर्थोपार्जनको प्रमुख माध्यमका रूपमा प्रयोग भयो । यसरी नेपालको भूमिहीनताको ऐतिहासिक जरा बुझ्न भूमि कसको स्वामित्वमा थियो भन्ने प्रश्नसँगै राज्यले भूमि कसरी नियन्त्रण गर्यो, कसलाई अधिकार दियो र कसलाई भूमिमा पहुँचबाट वञ्चित गर्यो भन्ने प्रश्नलाई पनि केन्द्रमा राख्नुपर्ने हुन्छ ।
यही ऐतिहासिक संरचनाभित्र नेपालमा विभिन्न भू–स्वामित्व प्रणाली—रैकर, बिर्ता, गुठी, जागिर, रकमी र किपट—विकसित भए । जसले भूमिमाथिको अधिकार समान रूपमा वितरण गरेनन् । रेग्मीका अनुसार बिर्ता प्रणालीमा राज्यले राजनीतिक रूपमा प्रभावशाली तथा विशेषाधिकारप्राप्त व्यक्तिहरूलाई भूमि र त्यससँग सम्बन्धित अधिकार प्रदान गरेको थियो । राणा शासनकालमा बिर्ता व्यवस्था अझ शक्तिशाली बन्दै गयो र राणा परिवार स्वयं ठूलो बिर्तावाल समूहका रूपमा स्थापित भयो । बिर्तावालहरूले कर छुट, कृषकबाट भाडा वा आय असुली तथा कतिपय अवस्थामा स्थानीय प्रशासनिक र न्यायिक अधिकारसमेत प्रयोग गर्थे । यसले भूमि स्वामित्व र वास्तविक खेतीबीच संरचनागत दूरी सिर्जना गर्यो । जसमार्फत भूमिमाथि नियन्त्रण गर्ने वर्ग र भूमिमा खेती गर्ने वर्ग फरक हुँदै गए । फलतः भूमिमाथिको असमान अधिकारसँगै कृषकको श्रममाथिको नियन्त्रण, भाडा असुली र निर्भरता पनि विकसित भयो (रेग्मी सन् १९७६) ।
राणा शासनको अन्त्यसम्म आइपुग्दा यो संरचनागत असमानता अझ स्पष्ट देखिन्छ । भीमबहादुर पाँडेले तराईमा राणा शासकहरूले हजारौँ बिघा जमिन बिर्ताका रूपमा नियन्त्रणमा लिएको र भूमि तथा वनबाट प्राप्त स्रोतहरू शासक वर्गको आर्थिक शक्ति विस्तारसँग जोडिएको उल्लेख गरेका छन् (पाँडे, सन् २०१९) । राष्ट्रिय योजना आयोगले पाँडेको ‘त्यसबखतको नेपाल’लाई उद्धृत गर्दै सन् १९५१ मा राणा शासनको अन्त्य हुँदा नेपालको कुल खेतीयोग्य भूमिको एकतिहाइभन्दा बढी हिस्सा अभिजात बिर्तावालहरूको नियन्त्रणमा रहेको उल्लेख गरेको छ (रा.यो.आ., सन् २०१७) । यसले नेपालको भूमिहीनतालाई केवल व्यक्तिसँग भूमि नभएको वर्तमान अवस्थाका रूपमा नभई राज्य निर्माण, राजनीतिक शक्ति र भूमिस्वामित्वबीच लामो समयदेखि विकसित भएको संरचनागत सम्बन्धको परिणामका रूपमा बुझ्नुपर्ने देखाउँछ । अर्थात, भूमिमाथिको नियन्त्रण राजनीतिक शक्तिको आधार बन्दै जाँदा भूमि पहुँचबाट बाहिर रहेका समूहहरूको आर्थिक निर्भरता र सामाजिक सीमान्तीकरण पनि पुनरुत्पादित हुँदै गयो । त्यसैले नेपालको भूमिहीनताको समाधान खोज्दा वर्तमान भू–स्वाभित्वको वस्तुगत विश्लेषण मात्र होइन, त्यसको ऐतिहासिक संरचनागत आधारलाई समेत सम्बोधन गर्न आवश्यक हुन्छ ।
राणा शासनको निरंकुशता र सामन्ती शोषणविरुद्ध नेपाली जनताले गरेको २००७ सालको क्रान्तिले राजनीतिक व्यवस्थामा महत्वपूर्ण परिवर्तन ल्याए पनि भूमि सम्बन्धमा विद्यमान संरचनागत असमानतालाई निर्णायक रूपमा भत्काउन सकेन । त्यसपछि सुरु गरिएका भूमिसुधारका प्रयासहरू विभिन्न चरणमा अघि बढे पनि तिनले भूमि स्वामित्वको ऐतिहासिक असमानता र जमिनदार–कृषक सम्बन्धलाई अपेक्षित रूपमा रूपान्तरण गर्न सकेनन् । परिणामतः भूमि नेपाली समाजमा उत्पादनको साधन मात्र नभई द्वन्द्व, शक्ति र सामाजिक तनावको निरन्तर स्रोतका रूपमा रह्यो । उप्रेति र अरु (सन् २००८) ले पनि नेपालको भूमिसम्बन्धी विभिन्न पद्धति तथा नीतिहरू अपेक्षित रूपमा सफल हुन नसक्दा त्यसको भार गरिब तथा सीमान्तकृत समुदायले वहन गर्नुपरेको देखाएका छन् । यसले प्रष्ट देखाउँछ कि राणा कालमा संस्थागत भएको भूमिको असमान शक्ति–सम्बन्ध राजनीतिक परिवर्तनपछि पनि पूर्णतः विघटन हुन सकेन ।
भूमिसुधारको सीमित प्रभावलाई केवल कानुनको कमजोरीबाट मात्र व्याख्या गर्न सकिँदैन । यसको पछाडि भूमि, सत्ता र संस्थाबीचको गहिरो राजनीतिक–आर्थिक सम्बन्ध रहेको हुन्छ । सामन्ती जमिनदार तथा नयाँ उदय भएका सम्पन्न वर्गहरूले शासन व्यवस्था, राज्यका संस्थाहरू, कानुन र नियम निर्माणमा प्रभाव कायम राख्न सक्दा भूमि सुधारका नीतिहरूको कार्यान्वयन पनि उनीहरूकै हितबाट प्रभावित हुने सम्भावना रहन्छ । प्याकुरेल र उप्रेती (सन् २०११) को तर्क अनुसार यस्तो प्रभावको वास्तविक मूल्य कृषि निर्भर गरिब तथा सीमान्तकृत जनसंख्याले चुकाउनुपर्छ । यस दृष्टिबाट हेर्दा २००७ सालपछि आएको राजनीतिक परिवर्तनले राज्यको औपचारिक स्वरूप परिवर्तन गरे पनि भूमि सम्बन्धमा रहेको शक्ति–सम्बन्धको निरन्तरता तोड्न सकेन । त्यसैले नेपालको भूमिहीनतालाई नीतिगत असफलताको मात्र परिणाम नभई नीति निर्माण, संस्थागत पहुँच र आर्थिक शक्तिमा रहेको असमानताको परिणामका रूपमा पनि बुझ्न आवश्यक हुन्छ ।
यही संरचनागत निरन्तरता दलित भूमिहीनताको प्रश्नमा अझ स्पष्ट देखिन्छ । राज्य सञ्चालनका निर्णायक तहमा पुरानै सामाजिक संरचना र मानसिकताको प्रभुत्व रहनु दलित भूमिहीनता अन्त्यको प्रमुख अवरोधका रूपमा देखापर्छ, र यसको प्रभाव कानुन निर्माणदेखि कार्यान्वयन तथा सेवा प्रवाहसम्म फैलिएको छ । नेपालको संविधान, २०७२ ले भूमि सम्बन्धी अधिकार र जिम्मेवारीलाई संघीय संरचना अन्तर्गत प्रदेश तथा स्थानीय तहसम्म विस्तार गरे पनि दलित लगायत सामाजिक समूह अनुसार भूमिहीनताको विश्वसनीय र खण्डीकृत तथ्यांकको अभाव अझै कायम रहेको नेपाली (सन् २०२४) ले औँल्याएका छन् । यसले एउटा महत्वपूर्ण विरोधाभास देखाउँछ—भूमिसम्बन्धी अधिकार र जिम्मेवारी स्थानीय तहसम्म पुगेका छन् तर कसको भूमि छैन, किन छैन र भूमिहीनताको भार कुन सामाजिक समूहमा कति छ भन्ने आधारभूत तथ्य नै पर्याप्त रूपमा उपलब्ध छैन । तथ्यमा आधारित पहिचानबिना लक्षित नीति, पुनर्वितरण र सामाजिक न्यायका कार्यक्रम प्रभावकारी बनाउन कठिन हुनु स्वाभाविक हो ।
यसै कारण दलित भूमि अधिकारको प्रश्न केवल नयाँ कानुन निर्माणको विषय नभई राज्यका संस्थागत संरचना र निर्णय प्रक्रियाको लोकतान्त्रीकरणसँग जोडिएको प्रश्न हो । संविधानले प्रत्याभूत गरेको मौलिक हकलाई प्रभावकारी बनाउन छुट्टै कानुनी तथा संस्थागत संयन्त्र निर्माण र ती संयन्त्रमा वास्तविक सरोकारवालाको अर्थपूर्ण सहभागिता आवश्यक हुन्छ । तर २०२१ सालको महेन्द्रकालिन भूमि ऐनमा पटक–पटक संशोधन र टालटुल गर्ने प्रवृत्तिले संरचनागत समस्याको मौलिक समाधानभन्दा विद्यमान व्यवस्थाको निरन्तरतामै बढी जोड दिएको देखिन्छ । त्यसमाथि हलिया, हरुवा र चरुवाजस्ता बँधुवा श्रमका अवशेष पूर्णतः अन्त्य नहुनु तथा भूमि नीति र संस्थागत संरचनामा दलितको न्यून सहभागिता हुनु समस्याको गहिराइ देखाउने आधार हुन् । प्रत्यक्ष सरोकारवालाको सहभागिताबिना निर्माण हुने कानुन र संस्थाले उनीहरूको वास्तविक आवश्यकता र अधिकारलाई कति सम्बोधन गर्न सक्छन् भन्ने प्रश्न यहाँ उत्तिकै महत्वपूर्ण बन्छ । यसरी नीति निर्माणको मूल थलोदेखि कार्यान्वयन गर्ने स्थानीय तहसम्म देखिएको सम्भ्रान्तमुखी अर्थराजनीतिको तप्कनीमुनि दलित भूमिहीनताको मुद्दा निरन्तर मुर्झाउँदै आएको अवस्था छ ।
पछिल्लो समय बालेन्द्र नेतृत्व सरकारको भूमि सम्बन्धी दृष्टिकोणलाई हेर्दा एकातिर भूमिहीन, सुकुम्बासी तथा अव्यवस्थित बसोबासीको समस्या समाधान गर्ने महत्वाकांक्षी प्रतिबद्धता र अर्कोतिर उनीहरूको बस्तीमाथि गरिएको डोजर कारबाहीबीच स्पष्ट अन्तर्विरोध देखिन्छ । सरकारले सार्वजनिक गरेको १०० बुँदे शासकीय सुधार कार्यसूचीको बुँदा नं. ९१ मा देशभरका भूमिहीन, सुकुम्बासी तथा अव्यवस्थित बसोबासीको एकीकृत डिजिटल लगत ६० दिनभित्र संकलन तथा प्रमाणीकरण गरी १,००० दिनभित्र समस्या समाधान गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरेको थियो । तर, व्यवहारमा काठमाडौं उपत्यका लगायतका क्षेत्रमा सुकुम्बासी बस्तीमाथि डोजर प्रयोग गरी विस्थापन गर्ने कार्यले उक्त प्रतिबद्धताको सामाजिक न्यायमुखी नियतमाथि प्रश्न उठाएको छ । पछिल्लो तथ्यांक अनुसार १२ लाखभन्दा बढी निवेदन संकलन भइसकेको अवस्थामा हालसम्म १०९ परिवारले मात्र लालपुर्जा प्राप्त गरेको र भूमि समस्या समाधानका लागि गठित संरचनाहरू अपेक्षित गतिमा अघि बढ्न नसकेको देखाउँछ । यसले समस्या केवल अव्यवस्थित बस्ती हटाउने वा सार्वजनिक जग्गा संरक्षण गर्ने प्रशासनिक प्रश्न नभई भूमिहीनताको पहिचान, प्रमाणीकरण, पुनर्स्थापना, सुरक्षित आवास र भूमि स्वामित्वको न्यायपूर्ण पुनर्वितरणसँग जोडिएको संरचनागत प्रश्न हो । अझ महत्वपूर्ण कुरा, वर्तमान भूमि समस्या समाधान समितिको आधिकारिक संरचना र प्रक्रियाले भूमिहीन दलित, भूमिहीन सुकुम्बासी र अव्यवस्थित बसोबासीलाई अलग/अलग श्रेणीमा सम्बोधन गर्ने व्यवस्था राखेको छ । त्यसैले सरकारको घोषित ‘सुशासन’ र ‘सामाजिक न्याय’को प्रतिवद्धता तब मात्र विश्वसनीय बन्न सक्छ, जब डोजरलाई पहिलो समाधान बनाउनुको सट्टा वास्तविक भूमिहीनको पहिचान, समुदायको सहभागिता, स्थानीय तहसँग समन्वय, जोखिममा रहेका परिवारको न्यायपूर्ण पुनर्स्थापना र प्रमाणित भूमिहीनलाई कानुनी भूमि अधिकार प्रदान गर्ने प्रक्रिया तीव्र बनाइन्छ । यस दृष्टिले बालेन सरकारको भूमि नीति केवल ‘अतिक्रमण हटाउने’ राज्यशक्ति प्रदर्शनमा सीमित हुने कि ऐतिहासिक भूमि असमानता र भूमिहीनताको न्यायपूर्ण समाधानतर्फ जाने भन्ने प्रश्न वर्तमान नेपाली भूमि राजनीतिमा निर्णायक बनेको छ ।
नीतिगत तथा संस्थागत सुधारका प्रयासहरु
यस ऐतिहासिक असमानतालाई सम्बोधन गर्ने क्रममा पछिल्ला राजनीतिक परिवर्तनसँगै भूमि अधिकारका क्षेत्रमा केही महत्वपूर्ण नीतिगत तथा संवैधानिक प्रबन्धहरू गरिएका छन् । माओवादी जनयुद्ध र २०६२/६३ को जनआन्दोलनको पृष्ठभूमिमा बनेको संविधानसभाबाट जारी नेपालको संविधान, २०७२ ले पहिलोपटक भूमिहीन र आवासविहीन दलितको अधिकारलाई स्पष्ट संवैधानिक प्रत्याभूति प्रदान गर्यो । संविधानको धारा ४०(५) ले राज्यले भूमिहीन दलितलाई कानून बमोजिम एकपटक जमीन उपलब्ध गराउने र धारा ४०(६) ले आवासविहीन दलितलाई कानून बमोजिम बसोबासको व्यवस्था गर्ने दायित्व राज्यलाई सुम्पेको छ । यसै संवैधानिक प्रतिबद्धतालाई कार्यान्वयन गर्ने उद्देश्यले भूमि सम्बन्धी ऐन, २०२१ को सातौँ संशोधनले भूमिहीन दलितलाई तोकिए बमोजिम एकपटक जमिन उपलब्ध गराउने, त्यस्तो जमिन निश्चित अवधिसम्म हस्तान्तरण गर्न नपाइने तथा वितरणका लागि आयोग, समिति वा कार्यदल गठन गर्न सकिने व्यवस्था गरेको छ । त्यस्तै, आवासको अधिकार सम्बन्धी ऐन, २०७५ ले आवासविहीन व्यक्ति तथा परिवारलाई प्राथमिकताका आधारमा आवास सुविधा उपलब्ध गराउने कानुनी आधार निर्माण गरेको छ । यसरी हेर्दा, नेपालको भूमि नीतिले भूमिहीनतालाई केवल गरिबी वा आवासको समस्याका रूपमा नभई सामाजिक न्याय, समानता र राज्यको संवैधानिक दायित्वसँग जोड्न थालेको देखिन्छ ।
अफशोच, संवैधानिक र कानुनी प्रबन्धको विस्तारसँगै त्यसको कार्यान्वयनमा देखिएको कमजोरीले भूमि अधिकारको प्रश्नलाई अझै जटिल बनाएको छ । संविधानको धारा ५१ मा भूमिमा रहेको दोहोरो स्वामित्व अन्त्य गर्दै वैज्ञानिक भूमिसुधार गर्ने राज्यको नीतिगत प्रतिबद्धता भए पनि त्यसको मर्मअनुरूप भूमि स्वामित्वको ऐतिहासिक संरचनालाई पुनर्संरचना गर्ने काम निर्णायक रूपमा अघि बढ्न सकेको छैन । विशेषतः पुस्तौँदेखि मोही किसान, दलित तथा अन्य सीमान्तकृत समुदायले भोगचलन गर्दै आएका तर औपचारिक रूपमा अन्य व्यक्तिको नाममा दर्ता भएका जमिनको स्वामित्वसम्बन्धी समस्या अझै कायम छ । त्यस्तै, संविधानले विशेष रूपमा ‘आवासविहीन दलित’लाई बसोबासको व्यवस्था गर्ने स्पष्ट दायित्व तोके पनि आवासको अधिकारसम्बन्धी कानुनले तुलनात्मक रूपमा व्यापक ‘आवासविहीन व्यक्ति तथा परिवार’को श्रेणी प्रयोग गरेकोले दलितको संवैधानिक प्राथमिकता व्यवहारमा कसरी सुनिश्चित हुन्छ भन्ने प्रश्न उठेको छ । अझ महत्वपूर्ण रूपमा, संविधानले प्रत्याभूत गरेको दलित अधिकारलाई कार्यान्वयन गर्ने छुट्टै र समग्र कानुनी संरचना निर्माणमा ढिलाइ हुनु तथा सम्बन्धित दलित सरोकारवालाको पर्याप्त सहभागिताबिना कानुन निर्माण हुनुका कारण संवैधानिक अधिकार र व्यावहारिक कार्यान्वयनबीच दूरी कायम रहेको देखिन्छ ।
यही कार्यान्वयनको कमजोरी भूमि समस्या समाधानका लागि बारम्बार आयोग, समिति र कार्यदल गठन हुने तर समस्या भने निरन्तर पुनरुत्पादन हुने प्रवृत्तिमा जारी छ । २०४६ सालपछि मात्रै भूमिहीन तथा अव्यवस्थित बसोबासीको समस्या समाधानका लागि विभिन्न चरणमा २० औं पटक आयोग, समिति तथा कार्यदल गठन हुनु र २०५१ सालपछि मात्र तीनवटा प्रमुख भूमिसुधारसम्बन्धी आयोग गठन हुनु यस समस्याको संस्थागत अस्थिरताको संकेत हो । विभिन्न आयोगहरूले भूमिहीन तथा किसानका समस्या समाधानका लागि सिफारिसहरू गरे पनि तिनको निरन्तरता र प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन नसक्दा आयोग गठन आफैँ समाधानको विकल्प बन्न सकेन । उदाहरणका लागि, २०७८ साउन १० सम्म देवी ज्ञवाली नेतृत्वको भूमि आयोग विघटन हुँदाका बखत स्थानीय तहमार्फत ११ लाख ८० हजार ७६१ भूमिहीन दलित, भूमिहीन सुकुम्बासी तथा अव्यवस्थित बसोबासीले निवेदन दिएका थिए । त्यसपछि केशव निरौला नेतृत्वको राष्ट्रिय भूमि आयोगमा २०७८ देखि २०८० चैत ८ सम्म ७२७ स्थानीय तहमार्फत करिब १३ लाख ५० हजार परिवारले निवेदन दिएको तथ्यले समस्या समाधान हुनुको सट्टा लाभग्राही पहिचान र निवेदन संकलनको चक्र दोहोरिरहेको देखाउँछ । पछिल्लो चरणमा समेत करिब ११ लाख लालपुर्जाका लागि निवेदन परेको र त्यसमध्ये करिब १ लाख ६० हजार दलित रहेको तथ्यले भूमिहीनताको समस्या कति व्यापक र विशेषतः दलित समुदायका लागि कति गम्भीर छ भन्ने देखाउँछ ( दाहाल, सन् २०२५, बीबीसी) । यसरी आयोगहरूको संख्या र निवेदनको संख्या बढ्दै जानु तर वास्तविक भूमि स्वामित्व हस्तान्तरण अपेक्षित रूपमा अघि नबढ्नुले नेपालको भूमि सुधारमा मुख्य समस्या नीतिको अभावभन्दा पनि राजनीतिक इच्छाशक्ति, संस्थागत निरन्तरता र प्रभावकारी कार्यान्वयनको रहेको देखाउँछ ।
यस पृष्ठभूमिमा पछिल्लो समयको भूमि राजनीति अझ बढी महत्वपूर्ण र संवेदनशील बनेको छ । एकातिर सरकारले भूमिहीन, सुकुम्बासी तथा अव्यवस्थित बसोबासीको लगत संकलन, प्रमाणीकरण र समस्या समाधान गर्ने प्रतिबद्धता व्यक्त गरिरहेको छ भने अर्कोतिर सार्वजनिक जग्गा संरक्षण वा अव्यवस्थित बस्ती व्यवस्थापनका नाममा सुकुम्बासी बस्तीमाथि डोजर प्रयोग गरी विस्थापन गर्ने अभ्यासले राज्यको भूमि नीतिमा रहेको गम्भीर अन्तर्विरोध उजागर गरेको छ । भूमिहीनलाई पहिचान गरी भूमि तथा आवासको संवैधानिक अधिकार सुनिश्चित गर्नुको सट्टा बलपूर्वक विस्थापनलाई प्राथमिकता दिइँदा राज्यप्रतिको विश्वास कमजोर हुने मात्र होइन, दशकौँदेखि समाधानको प्रतीक्षामा रहेका समुदायमा असन्तुष्टि पनि गहिरिनु स्वभाविक बन्न जान्छ । त्यसैले वर्तमान भूमि नीतिको मूल्याङ्कन कति जग्गा वितरण भयो वा कति अव्यवस्थित बस्ती हटाइयो भन्ने संख्यात्मक आधारमा मात्र नभई वास्तविक भूमिहीनको पहिचान, दलितको संवैधानिक प्राथमिकता, न्यायपूर्ण पुनर्स्थापना, सुरक्षित भूमि स्वामित्व र प्रभावित समुदायको अर्थपूर्ण सहभागिता कत्तिको सुनिश्चित भयो भन्ने आधारमा गरिनुपर्छ । अन्यथा, नेपालको भूमि सुधारमा दोहोरिँदै आएको ‘आयोग गठन–निवेदन संकलन–सरकार परिवर्तन–प्रक्रिया अवरुद्ध’को चक्रले भूमिहीनता र भूमि असमानताको समस्या झन् गहिरो बनाउनेछ । राज्यले संवैधानिक र लोकतान्त्रिक माध्यमबाट न्यायपूर्ण भूमि समाधानको बाटो समयमै सुनिश्चित गर्न नसकेमा सञ्चित असन्तुष्टि क्रमशः संगठित भूमि आन्दोलन र किसान प्रतिरोधतर्फ उन्मुख हुने जोखिम बढ्न सक्छ । इतिहासले देखाएको किसान विद्रोहको निर्मम बाटो पुनः रोज्नुपर्ने अवस्था सिर्जना हुनु स्वयं राज्यका लागि गम्भीर राजनीतिक विफलता हुनेछ ।
समाधानको बाटो
भूमिहीनता र भूमि असमानताको प्रश्नलाई दीर्घकालीन रूपमा समाधान गर्न सबैभन्दा पहिले कुन सैद्धान्तिक र न्यायिक आधारमा भूमि सुधार गर्ने भन्ने कुरा स्पष्ट हुनुपर्छ । भूमि केवल उत्पादनको साधन वा आर्थिक सम्पत्तिका रूपमा बुझ्ने दृष्टिकोणले भूमिहीन दलितको समस्याको गहिराइ समेट्न सक्दैन । भूमि आर्थिक सुरक्षा, आवास, सामाजिक प्रतिष्ठा, राजनीतिक प्रभाव र नागरिक अधिकारसँग समेत जोडिएको हुन्छ । त्यसैले वैज्ञानिक भूमिसुधारको केन्द्रमा राज्यले भूमिलाई सार्वजनिक हित, सामाजिक न्याय र समान अवसर सुनिश्चित गर्ने स्रोतका रूपमा व्यवस्थापन गर्ने दृष्टिकोण राख्नुपर्छ । विशेषतः भूमिहीन तथा आवासविहीन दलित परिवारका लागि भूमि र आवासको सुनिश्चितता राज्यको कल्याणकारी दायित्वका रूपमा स्थापित गरिनुपर्छ । अन्यथा, भूमिसुधारको नाममा गरिने प्रशासनिक प्रक्रिया र वितरणले विद्यमान भूमाफिया तथा ठूला भूमिपतिको संरचनालाई नै अप्रत्यक्ष रूपमा बलियो बनाउने जोखिम रहन्छ ।
भूमिहीन दलितको समस्या एकरूपको समस्या होइन । यसलाई अन्तर्सम्बद्धता (intersectionality) को दृष्टिकोणबाट हेर्न आवश्यक छ । दलित समुदायभित्र पनि मधेसी दलित, दलित महिला, एकल महिला, यौनिक तथा लैङ्गिक अल्पसंख्यक, अपाङ्गता भएका व्यक्ति तथा अन्य सीमान्तकृत समूहले भूमि र आवासमा फरक–फरक प्रकारका अवरोध सामना गर्छन् । त्यसैले “दलितलाई भूमि” भन्ने सामान्य नीति पर्याप्त हुँदैन । कुन दलित परिवार भूमिहीन छ, कसको आवास असुरक्षित छ, परिवारमा महिलाको स्वामित्व अवस्था कस्तो छ र सामाजिक–आर्थिक जोखिम कति छ भन्ने आधारमा प्राथमिकता निर्धारण गरिनुपर्छ । यसका लागि दलित भूमिहीनहरुको स्पष्ट लगत संकलन पहिलो शर्त हो । नीति निर्माणदेखि कार्यान्वयनसम्म वास्तविक सरोकारवाला दलित समुदायको अर्थपूर्ण प्रतिनिधित्व र निर्णय प्रक्रियामा सहभागिता सुनिश्चित गरिनु दोस्रो शर्त हो । दलितको सहभागिताबिना बनाइएको भूमि नीति फेरि पनि उनीहरूका लागि बनाइएको, तर उनीहरूको स्वामित्व र नियन्त्रणबाहिर रहेको नीति बन्नसक्छ ।
भूमि सुधारको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष सामन्ती तथा गैरकानुनी भूमि स्वामित्वको संरचनात्मक पुनर्संरचना हो । हलिया, हरुवा–चरुवा लगायतका सामन्ती श्रमसम्बन्ध र उनीहरूसँग जोडिएको भूमि निर्भरतालाई केवल मुक्ति वा पुनर्स्थापनाको कार्यक्रमले मात्र अन्त्य गर्न सकिँदैन । जीविकाको स्थायी आधारबिना मुक्ति अधुरो रहन्छ । त्यसैले हदबन्दीभन्दा बढी वा गैरकानुनी रूपमा कब्जा गरिएको सार्वजनिक तथा सरकारी भूमि पहिचान गरी कानुनी प्रक्रियामार्फत राज्यको नियन्त्रणमा ल्याउने र वास्तविक भूमिहीन तथा आवासविहीन दलित परिवारको न्यूनतम आवास तथा कृषि आवश्यकता अनुसार पुनर्वितरण गर्ने नीति आवश्यक छ । तर यस्तो पुनर्वितरण पारदर्शी, प्रमाणमा आधारित र राजनीतिक पहुँचबाट मुक्त हुनुपर्छ । साथै, भूमि प्राप्ति मात्र पर्याप्त नभएकाले सामुदायिक कृषि, सहकारी, सिँचाइ, कृषि प्रविधि, बजार पहुँच र सहुलियतपूर्ण वित्तीय सेवासँग जोडेर भूमिलाई आर्थिक सशक्तीकरणको आधार बनाउनुपर्छ । यसो नगरेमा वितरण गरिएको भूमि पनि पुनः बेचिने वा असुरक्षित श्रम सम्बन्धमा फर्किने जोखिम रहन्छ ।
अन्ततः समाधानको बाटो उन्मूलन, पुनर्वास र तथ्यमा आधारित भूमि न्यायको समग्र ढाँचामा खोजिनुपर्छ । अहिले बसोबास गरिरहेका सुकुम्बासी, भूमिहीन दलित तथा अव्यवस्थित बसोबासीलाई एकै प्रकारले विस्थापित गर्ने वा डोजर लगाएर हटाउने नीति समाधान होइन । यसले नयाँ द्वन्द्व र थप भूमिहीनता सिर्जना गर्न सक्छ । जहाँ सम्भव छ, लामो समयदेखि बसोबास गरिरहेका परिवारलाई त्यही स्थानमा मापदण्ड निर्धारण गरी व्यवस्थित गर्ने, जग्गा अपर्याप्त वा अत्यन्त जोखिमपूर्ण अवस्थामा रहेकालाई वैकल्पिक सुरक्षित भूमि र आवास उपलब्ध गराउने नीति अपनाउनुपर्छ । त्यसका लागि स्थानीय तहले वास्तविक भूमिहीन तथा आवासविहीन दलित परिवारको अद्यावधिक र पृथक तथ्याङ्क तयार गरी परिवारको संख्या, आवश्यकता, जोखिम र प्राथमिकताका आधारमा भूमि निर्धारण गर्नुपर्छ । विगतका आन्दोलन र संघर्षबाट प्राप्त उपलब्धि कमजोर हुँदै गएको वर्तमान अवस्थामा भूमि आन्दोलनलाई पुनः न्याय, अधिकार र संरचनागत रूपान्तरणको एजेन्डासँग जोड्नु आवश्यक छ । अन्ततः भूमिहीन दलितको समाधान दया, राहत वा अस्थायी पुनर्वासबाट होइन, भूमिमा अधिकार, सुरक्षित आवास, उत्पादनमा पहुँच र निर्णय प्रक्रियामा समान सहभागितासहितको भूमि न्यायबाट सम्भव हुन्छ ।
सन्दर्भ सामाग्री
दाहाल, फणीन्द्र । (सन् २०२५, जनवरी १७) । भूमिसम्बन्धी अध्यादेश किन विवादित, के सरकारले ११ लाखभन्दा बढीलाई जग्गा बाँड्न लागेको हो? बीबीसी नेपाली न्यूज । काठमाण्डौः बीबीसी मिडिया नेपाल ।
धौलाकोटी, प्रकाश । (२०७९, मंसिर १७) । सुकुम्बासीका नाममा ३० वर्षमा १३ आयोग । कान्तिपुर दैनिक । काठमाण्डौ : कान्तिपुर प्रकाशन गृह ।
न्यौपाने, सुस्मा । (२०८१, फागुन २४) । भूमिहीन महिलाका पक्षमा । कोसेली, कान्तिपुर दैनिक । काठमाण्डौ : कान्तिपुर प्रकाशन गृह ।
पाँडे, भीम बहादुर । (सन् २०१९) । त्यस बखतको नेपाल । फिनिक्स बुक्स ।
रासस । (२०८१ फागुन, ९) । गुन्यालफाँटाका बादीहरू घरमा ताल्चा झुन्ड्याएर किन लागे भारत? सेतोपाटी । ललितपुरः सेतोपाटी सञ्चार प्रा. लि. ।
राष्ट्रिय तथ्यांक कार्यालय । (२०६८) । जनगणना २०६८ः राष्ट्रिय प्रतिवेदन । काठमाण्डौंः राष्ट्रिय तथ्यांक कार्यालय ।
Amnesty International. (2019). Nepal: Land for landless peasants. Amnesty International. Amnesty International report
Gurung, Y.B., Suwal, B.R. Pradhan, M.S. and Tamang, M.S. (2014). Nepal’s Inclusion Survey, 2012: Caste, Ethnic and Gender Dimensions of Socio-Economic Development, Governance and Social Solidarity. Kathmandu: Department of Sociology and Anthropology, Tribhuvan University.
National Planning Commission. (2017). Nepal’s Sustainable Development Goals: Baseline report 2017. Government of Nepal. National Planning Commission source
Nepali, P. (2024). Dalit and Landlessness in Nepal. Nepal’s Dalits in Transition, eds. David N. Gellner and Krishna P. Adhikari. Kathmandu Vajra Publications Inc. Pvt. Ltd.
NHDR. (2020). Nepal Human Development Report, 2020: Beyond Graduation, Productive Transformation, and Prosperity. Kathmandu: National Planning Commission and UNDP.
Pariyar, M., & B. K., A. K. (2024). Connecting Dalit land rights and climate justice. In Environmental justice in Nepal: Origins, struggles, and prospects (pp. 72–75).
Pyakuryal, K. N. and Upreti, B. R. (2011). Setting the Context: Land Agriculture and Agrarian Change. Land, Agriculture and Agrarian Transformation. Lalitpur: COLARP.
Regmi, M. C. (1976). Landownership in Nepal. University of California Press.
United Nations Development Programme. (2004). Nepal human development report 2004: Empowerment and poverty reduction. UNDP Nepal.
Upreti, B.R. Sharma, S.R. Basnet, J. (2008). Land Politics and Conflict in Nepal. Kathmandu: CSRC, NCCR North-South, HNRSC, Kathmandu University.
जवाफ लेख्नुहोस्